Program Pemberdayaan dan Politik (Empowerment Program and Politics)
Oleh Ivanovich Agusta
Setahun terakhir Presiden Soesilo Bambang Yudhoyono (SBY) sibuk menguasai tafsir politik, bahwa tubuhnya identik dengan pemerintah itu sendiri. Meskipun tubuh Ketua Umum Golongan Karya, Jusuf Kalla, lebih banyak bergerak dan disorot selama proses perdamaian Nanggroe Aceh Darussalam, rakyat ternyata mengenang perdamaian sebagai buah karya pemerintah. Itu berarti peran tubuh SBY, maka Partai Demokrat menangguk contrengan di serambi Mekah.
Salah satu tulang penyangga konstruksi tubuh SBY berupa iklan layanan masyarakat, terutama iklan televisi Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat (PNPM) Mandiri. Program melompat dari Jakarta langsung ke tengah masyarakat, sehingga dinilai populis dan mudah merangsang hati rakyat. Meskipun lambang Kementerian Koordinator Kesejahteraan Rakyat menubuh di akhir iklan, namun tubuh sang menteri sekaligus pengurus teras Partai Golkar, Aburizal Bakrie, tidak mampu menguasai tafsir pembangunan. Dirasakan pemirsa, sekalipun bukan pemanfaat program, SBY lagi-lagi menubuh pada sumbangan pembangunan dari pemerintah untuk rakyat.
Perlakuan SBY terhadap program pemberdayaan adalah puncak tindakan serupa sejak tahun 1999 di tingkat desa hingga kabupaten. Pada tahun sebelumnya mulai dilansir Program Pengembangan Kecamatan (PPK), yang kini menopang PNPM Mandiri. Fasilitator desa hilir mudik melintasi kampung, lalu setahun berikutnya meraup mayoritas suara rakyat dalam pemilihan kepala desa. Rajin mengunjungi desa dan kecamatan, fasilitator kecamatan dan konsultan manajemen kabupaten segera beralih peran menjadi anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Tingkat II. Di ujung Sulawesi bahkan ada yang mencalonkan diri sebagai bupati.
Menguasai Tafsir
Metode partisipatoris mengharuskan hubungan langsung dan berjangka lama antara pengelola program dan rakyat. Sedangkan pemberdayaan (em-power-ment) mengharuskan diskusi rencana kegiatan antara lapisan bawah dan elite yang berkuasa. Mau tak mau metode demikian bersifat politis, dalam arti selalu terkait dengan pengelolaan kekuasaan wilayah.
Oleh karenanya pemberdayaan juga kerap membesarkan kekuasaan fasilitator atau pendamping. Sejak masuk ke masyarakat pada tahun 1999 telah diendus penguatan posisi fasilitator dibandingkan elite setempat. Sudah mencuat fasilitator yang menjadi penguasa di tahun berikutnya. Tapi siapa sangka presiden akan bertindak serupa?
Pihak yang menghendaki peningkatan kapasitas rakyat, atau hubungan rakyat-pemerintah yang lebih seimbang, boleh khawatir atas penguasaan tafsir pemberdayaan oleh pengelola program sendiri. Penguasan tafsir kesuksesan tubuh SBY dalam PNPM Mandiri menohok norma terdalam DOUM (dari, oleh, dan untuk masyarakat). Iklan televisi itu memudarkan partisipasi rakyat, sebaliknya menginformasikan bahwa program berasal dari dan oleh pemerintah.
Iklan televisi sendiri, apalagi pada televisi swasta dan prime time, selalu berharga sangat mahal. Nilainya tidak sebanding dengan dana program yang diperebutkan warga desa dan kecamatan, sebesar Rp 19 – 600 juta ke atas per desa. Rata-rata nilai program fisik tahun 1999-2004 sebesar Rp 125 juta per desa.
Lagipula, apa gunanya iklan di televisi nasional saat PNPM Mandiri sudah tersebar ke seluruh kecamatan di Indonesia? Mengapa bukan sebelum 2004 kala program hanya berputar di bawah kisaran 5.000 kecamatan?
Dilema Baru
Simpatisan tubuh SBY yakin tidak hanya beriklan imajinasi namun juga isi riil yang bermutu. Sayang PNPM Mandiri mengandung inkonsistensinya sendiri.
Menyangka keberhasilan PNPM Mandiri di tangan SBY jelas melawan norma prosesual dalam pemberdayaan. Janin program telah tumbuh sejak pemerintahan Presiden B.J. Habibie, dan berlangsung melintasi Presiden Abdurrahman Wachid dan Presiden Megawati Soekarnoputri. Bahkan dokumen PNPM Mandiri merujuk Inpres Desa Tertinggal (Program IDT) pada tahun 1993 sebagai cikal bakal, saat Presiden Soeharto berkuasa.
Meskipun sejak tahun 2007 bersalin nama menjadi PNPM Mandiri, program pemberdayaan ini tampak mustahil memandirikan rakyat. Komponen program berasal dari utang luar negeri, dikelola World Bank (PPK, Program Penanggulangan Kemiskinan di Perkotaan/P2KP), Japan Bank for International Cooperation (Pengembangan Infrastruktur Sosial Ekonomi Wilayah/PISEW), Asian Development Bank (Rural Infrastructure Support).
Sejauh ini program-program dinilai berhasil karena nilai proyek terbangun melebihi jumlah dana yang digelontorkan. Sayang tidak pernah terpikirkan bahwa mobilisasi surplus swadaya masyarakat terbawah telah menambah nilai akhir program. Sambil menutupi surplus yang mengalir kepada pemerintah dan donor asing, payah efisiensi program pemberdayaan menjadi justifikasi utangan baru.
Ketika tahun 1993 penanggulangan kemiskinan diarahkan kepada gerakan sosial, visi yang dibangun berupa geliat kemandirian rakyat. Sempat direncanakan perwujudannya setelah 10 tahun berjalan, sayang hingga jauh setelah tahun 2003 kemandirian warganegara tiada kunjung datang.
Mungkin benar kekuasaan rakyat meningkat (jangan dilupakan momentum reformasi), namun jelas program pemberdayaan mengakumulasi kekuasaan politis di tangan tokoh gerakan, baik fasilitator, konsultan manajemen, maupun presiden sendiri. Menguat pula posisi konsultan swasta dan donor asing sebagai penggerak riil PNPM Mandiri. Inilah dilema baru program pemberdayaan yang berorientasi efisiensi biaya.
